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[지식정보] 저성장기 지역균형발전

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저성장’, ‘저출산·고령화의 급속한 진전’, ‘경제적 양극화의 확대라는 여건변화에 대응하는 지역균형발전 정책은 무엇이 있을까? 국토연구원은 이를 위해 저성장’, ‘저출산·고령화의 급속한 진전’, ‘경제적 양극화의 확대라는 우리 사회의 당면과제가 지역균형발전 정책과는 어떠한 관련성이 있는지를 정리하고 있다.

 

자료: 국토연구원. 기본 17-16. ‘저성장기 지역균형발전 정책방향과 과제

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분배와 성장간의 관계에 대한 국내외 논의 동향

 

국제기구를 중심으로 해외 포용적 성장 논의가 확산되고 있다.

 

ADB(2011)는 도심재개발 과정에서 특히 저소득층 밀집지역에 집중할 것을 제안하고, 장소에 상관없이 모든 거주민이 생활 인프라와 공공서비스 접근할 수 있도록 하여 공간적 포용성을 확보할 것을 제안하였다.

 

OECD(2014a)는 지역균형발전을 위한 낙후지역 우선지원이라는 기존의 맥락 안에서 도시 취약지구를 우선 지원할 것을 강조하고, 정책수단으로 소득의 직접 재분배뿐만 아니라 소득 외 수단인 생활 인프라와 공공서비스 제공(교육, 의료, 일자리 등)을 활용할 것을 제안하였다.

 

World Bank(2015)는 성장의 과정에서 특히 빈곤 계층에게 초점을 맞춰 시장과 자원에의 접근성을 향상하고 고용기회를 확대함으로써 균등한 혜택과 기회를 제공할 것을 강조하였다.

 

우리나라의 포용적 성장 논의는 지속 가능한 경제성장에 대한 새로운 방향성 모색으로 연결되었다. 90년대 후반 낙수효과가 경제성장 및 빈곤 감소에 뚜렷한 효과가 없다는 비판에 대응, 경제학 영역에서는 지속 가능한 경제성장을 위해 소득 불평등 구조완화가 필요하며, 이를 위해서는 기회 균등이 핵심요인이라는 주장이 제기되었다.

 

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해외 포용적 성장 논의는 고용·교육·복지·조세 등 보다 구체적인 영역에서의 정책개발로 연결된다. 그러나 우리나라의 경우 이를 경제정책으로 치환, 정치적 논란에 그치는 경우가 많고, 상위적 규범 또는 사회적 가치로서의 포용에 대한 개념 정립이 미흡한 것이다.

 

포용적 성장이 거시적인 정책 키워드가 되기 위해서는, 먼저 포용적 성장이 경제적 불평등 완화를 최상위가치로 인식하는 경제(성장)이론인가에 대한 사회적 합의가 필요하다.

 

OECD(2016)의 장소 중심을 기본으로 하면서 사람 중심의 정책을 보완하는 통합적 접근법은 지역균형 발전 정책과 관련하여 시사하는 바가 크다. , 지역 공동체 단위는 기초서비스(교육, 일자리, 의료, 돌봄 등)를 제공하기 위한 주민의 일상생활공간으로 지역별 수요특성과 가구 변화에 대응하는 서비스 및 시설의 통합적 공급체계 개선이 필요하다.

 

 

저성장 시기에는 발전 지역과 저발전 지역의 성장률의 절대적 격차는 감소했지만, 상대적인 성장률 격차는 고도성장 시기보다 더욱 확대

 

이런 점에서

지역 간 격차가 어떠한 공간 단위에서 문제가 있는지를 분석해야 한다.

저출산·고령화에 의한 인구구조 변화와 인구감소 문제는 생산가능인구의 감소뿐만 아니라 도시지역으로의 인구 유출로 도시지역과 비도시지역간의 지역 불균형을 심화시킨다.

경제적 양극화 문제는 개인이나 기업만의 문제가 아니라 사회통합을 저해하는 것은 물론

지속적 성장에도 방해가 된다.

 

 

당면과제별 지역균형발전 정책관련 주요 이슈 분석과 정책적 시사점

 

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정책제언

 

일관된 지역균형발전 정책목표의 설정과 관리가 필요하다. 이를 위해 중장기적 지역균형발전 정책목표를 상위계획에 명시하고, “지역균형발전 모니터링 체계를 구축할 필요가 있다.

 

수도권과 비수도권의 격차에 집중된 지역균형발전 정책의 정책 공간을 다양화할 필요가 있다. 저성장시대 국토 공간변화를 고려하여 지역 간 격차의 정책 공간 단위를 수도권 집중 문제뿐만 아니라 대도시와 중소도시, 도시와 농촌 간의 격차 문제 등으로 다양화할 필요가 있다. 특히 기초 공공서비스 공급문제 등은 행정구역의 경계를 구분하지 않는 등 정책 공간을 다양화할 필요.

수도권과의 관계를 고려하지 않은 권역별 혹은 시도별 발전전략은 경제와 사람의 흐름을 도외시한 발전전략으로 수도권과 유리된 비수도권 지역발전 전략을 지양해야 한다.

 

비수도권의 자립적 지역발전을 위해서는 현실적 어려움에도 불구하고 일정 규모 이상의 경제권 형성이 절대적이다.

 

이를 뒷받침할 수 있는 동반성장권역을 지정하고 시군통합에 준하는 수준의 행정적, 경제적 지역 공간 단위도 형성해야 한다.

 

지속적 성장과 성숙사회로 나아가기 위해 지역발전의 내용도 양적 성장에서 지속 가능한 안정적 성장으로 지역균형발전 목표를 전환해야 할 것이다.

 

지속적이고 안정적인 성장 및 성숙사회로의 이행을 위해 행정구역 단위의 평균적 균형 달성이 아니라 소외공간을 해소하는 공간전략으로의 전환이 필요하다. 예를 들어 행정구역 단위의 1인당 소득의 균형이 아니라 지역의 소득격차를 줄이고 공공서비스에 소외되는 공공격차를 줄이는 공간 균형 전략으로의 이행이 필요하다.

 

 

포용적 성장에서의 국가최소기준 및 지역 적정기준 관련 해외사례

 

a. 국가최소기준

 

경제적 성장의 혜택이 불균등하게 분배되는 것은 불평등 증가와 개인 역량감소의 주원인이다. 그래서 개인과 공동체의 웰빙을 고려한 새로운 성장모델이 필요하다.

 

OECD 국가의 불평등 양상도 단순한 소득 양극화를 넘어 다양한 삶의 영역(건강, 교육수준, 이동성 등)까지 확산·전개 중이다. 그러기에 불평등 감소를 위한 새로운 성장모델을 제안하기에 앞서서, 생활 수준의 다차원적인 측면을 측정할 수 있는 분석틀 마련이 중요하다.

 

WEF(2017)의 포용적 성장과 발전 프레임(Inclusive Growth and Development Framework)의 요소에는 기초서비스와 인프라 제공이 포함되었다. 경제적 기회의 동등한 제공의 전제조건으로, 정보통신기술(ICT)에의 접근성이 강조되는 추세다.

 

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또한, OECD(2015)는 다차원적 생활수준(Multidimensional living standards:MDLS)이라는 분석틀을 통해 국가별 상황(지역레벨의 웰빙)을 진단할 것을 제안하였다. MDLS11개 차원(안전, 주거, 생활만족도, 서비스 접근성, 시민참여, 교육, 일자리, 공동체, 환경, 소득, 건강)으로 구성된다.

 

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이와 더불어 지속 가능한 미래의 웰빙을 위해 자연자본, 인적자본, 경제자본, 사회적 자본을 고려·관리할 것을 제안하였다. MDLS는 다음의 세 단계로 구성되어있다. 먼저 소득을 기반으로 한 생활수준을 개인차원에서 측정한 뒤, 소득을 기반으로 하지 않는 요소들(일자리와 건강 등)을 측정하고, 마지막으로 이 둘을 통합하는 것이다.

 

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b. 지역 적정(Local Optimum)기준 관련

 

*Local Optimum: 전국의 일률적인 최저수준의 보장이라는 National Optimum 개념 대신하여, 지역별로 부담돠 수익을 일치시켜 최적 공공서비스 공급 수준을 달성한다는 지방 공공재 최적 공급이론을 시사적으로 표현한 개념

 

OECD는 생활 인프라와 공공서비스에의 접근성 향상을 위해 장소 기반 접근법(: 도시계획적 관점에서 공간구조변화)을 주로 채택하면서, 사람 중심 접근법(: 보조금 지원)은 보완적으로 활용할 것을 제안하고 있다.

 

관련 이슈는 도시교통에의 접근성 향상 에너지 기반시설에의 접근성 향상 소외/낙후지역(벽지와 농촌)에 대한 적정한 공공서비스 제공기준 마련 등이다.

 

이 중 소외/낙후지역에 적정한 생활 인프라와 공공서비스 제공을 위한 당면과제는 다음과 같다.

낮은 인구밀집도와 먼 거리로 인해 서비스 제공 시 투자 대비 효율성이 낮음

접근성 문제해결을 위한 전략들이 불명확함

개발도상국의 경우 소외지역 거주민들 대부분이 극빈층이라는 점이다.

 

2000년대 중반부터 OECD의 소외/낙후지역 발전정책의 패러다임은 사람 중심(보조금 지원)에서 장소 기반(장소에 투자) 접근법으로, 중앙정부 주도에서 지방정부 및 민간단체 참여 독려로 전환된다.

 

새로운 패러다임 안에서, 소외/낙후지역에 적정한 생활 인프라와 공공서비스를 제공하기 위한 전략은 다음과 같다.

우선 공동체 레벨에서 실수요자를 파악하고 의사결정 과정에서 참여 고취하기

공동체 기반의 해결책 도모하기(: 공동체 주민이 운영하는 상점, 지원자로 운영되는 소방서 등)

최소한의 지역을 선정하여, 사용자를 집결시키기

규모의 경제를 고려할 때 에너지 절약, 안전, 관리 측면에서 다양한 공공서비스를 동일 장소에 배치하기

중복 가능한 유사 서비스들을 하나로 통합하기

서비스 사용자들이 뿔뿔이 흩어져서 거주할 경우, 거꾸로 서비스가 사용자를 찾아가는 방식으로 효율성 높이기(: 이동식 도서관 및 병원진료 서비스), 마지막으로 지리 위치 좌표계 및 라이브 맵을 활용하여 수요와 공급 파악하기

c. 해외사례의 시사점

 

이상에서는 포용적 성장에서의 국가 최소기준(national minimum)과 지역 적정기준(local optimum) 설정을 위한 해외사례를 살펴보았다.

 

우리나라의 경우 낙후지역 지표가 인구, 경제, 재정 등의 측면에서 지역경제의 총량 혹은 1인당 소득수준 지표들로 구성되어있다.

 

그래서 해당 주민의 삶의 질을 나타내는 지표개발이 필요하다. 포용적 성장에서의 국가 최소기준 설정을 위한 OECD(2015)의 다차원적 생활수준(Multidimensional living standards: MDLS) 지표는 국가 최소기준 마련뿐만 아니라 낙후지역지표 등의 개선 시에도 참고가 될 만하다.

 

그리고 지역 적정성 기준과 관련하여 OECD가 생활 인프라와 공공서비스에의 접근성 향상을 위한 접근방법과 주요 고려사항은 국가 최소기준 마련에 유익하다. 특히 생활 인프라와 공공서비스 공급기준설정에 효율성이 강조된다. 저성장, 인구감소로 인해 지방재정은 더욱 취약해지고 있기에, 기초서비스 질을 유지하면서도 사각지대를 해소하기 위한 효율적인 공급이기 때문이다.

 

 

자립적 지역균형발전 기반 마련

 

자립적 지역균형발전은 역대 정부에서도 실천전략이나 수단은 달랐어도 지속적으로 추진하고 있는 정책목표였다.

 

참여정부의 혁신주도형 발전, 이명박의 광역경제권 전략, 박근혜 정부의 창조경제혁신센터 구축 등 구체적인 전략이나 실천수단은 달라도 모두 자립적 지역균형발전을 위한 정책수단이라는 점에서는 같다.

 

역대 정부 마다 자립적 균형발전의 공간대상 혹은 명칭 등은 차이가 있었지만, 자립적 지역균형발전을 위한 혁신거점 조성 정책은 역대정부에서 공통으로 추진한 정책으로 향후에도 지속적인 추진이 필요하다.

 

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그런데 자립적 지역균형발전을 위한 핵심요소의 하나인 지방분권과 자치재정은 이루어지지 않아 중앙정부의 정책과 재원에 의존적인 지역균형발전 정책이 지속되었다는 것은 역대 정부 자립적 지역균형발전 정책의 한계다.

 

지방분권과 자치재정은 단기간에 달성할 수 있는 것도 아니고, 특히 지역의 자원 및 경제력 기반이 약한 지역은 중앙정부에 의존적이지 않을 수 없다.

 

따라서 자립적 지역균형발전을 위해서는 중장기적으로 중앙정부 차원의 재정지원체계를 개편해야 하는 방안도 강구되어야겠지만 중·단기적으로 지역 차원에서 스스로 재원을 마련하고 지역경제를 활성화할 수있는 방안이 우선적으로 강구되어야 할 것이다.

 

고령화의 영향으로 복지예산지출은 급격히 증가하는 반면 지역개발지출 예산은 크게 감소하는 추세이고, 이러한 추세는 지속될 가능성이 높아 자립적 지역발전을 위한 재원조달 환경은 더욱 어려워질 전망이다.

 

민간투자의 경우에도 경제성장의 둔화로 수도권 등 일부 인구가 밀집한 수익성 있는 지역을 제외하고 민간투자유치가 어려운 형편이다. 중앙정부 의존적 재원조달을 탈피하고 자립적 지역발전을 위한 자체 재원의 발굴 노력이 필요하다.

 

자립적 지역발전을 위해서는 대외 의존적 산업정책을 지양하고, 지역 고유의 잠재력이 있는 기업육성을 통한 지역경제 선순환 생태계가 조성되어야 한다.

 

특히 지역경제 선순환 생태계 조성 시 지역금융의 역할이 중요하다.

 

1). 자립적 지역발전을 위한 기능적 지역성장 거점 육성

 

비수도권의 자립적 지역발전을 위해서는 일정 규모 이상의 경제권 형성은 불가피하다.

 

참여정부의 도단위의 경제권은 자립적 지역발전을 위한 지역규모로 보기는 어렵고, 특히 광역시와 도로 분리되어 기능적 경제권역과 유리되어 현실적이지 못한 지역발전 단위라고 할 수 있다.

 

이명박 정부의 광역경제권은 경제 규모면에서는 어느 정도 자립적 지역발전 단위라고 볼 수도 있으나 재원과 조직 및 인력이 수반되지 않은 계획단위에 그쳤다.

 

박근헤 정부의 행복 생활권은 재원과 조직 및 인력이 수반되지 않은 거버넌스 체계로 실질적인 연계 협력에는 한계가 있었다.

 

지역 간 연계 협력이 안 되는 것은 행정적, 경제적인 문제뿐만 아니라 정치적 문제도 결부되어 있는 등 매우 복합적인 문제로 우리나라만의 문제는 아니다. 그럼에도, 지역 간 연계 협력의 필요성은 저성장, 인구감소시대에 더욱 필요한 전략이라는 것은 자명하다.

 

지역 성장 거점지역은 경제적 기능을 중심으로 1개의 성장거점과 주변 지역을 통칭하는 “(가칭)동반성장권역을 지정하고 시군통합에 준하는 수준의 행정적, 경제적 지역 공간단위 형성하는 것이다.

 

지방재정의 공유 및 연계 등을 기반으로 하는 다양한 연계 협력 사업을 실시, 특히 각 동반성장권역별 거점의 경제적 성장이 주변 지역에 파급되도록 하며, 주도적인 재정 공유 및 연계 협력 사업을 추진하는 동반성장권역에 대한 중앙정부 재정지원의 우선순위 부여 등의 인센티브를 제공한다.

 

2). 자립적 산업생태계 조성 및 재원마련

 

자립적 지역발전을 위해서는 지역 내 뿌리내린 잠재력 있는 기업육성을 통한 지역 내 선순환 기업생태계 조성이 필요하다.

 

잠재력 있는 지역 중소기업을 육성하여 성과가 지역 내 재투자되는 지역 내 선순환 산업생태계 조성이 필요하다.

 

미국 및 일본의 이코노믹 가드닝(economic gardening) 제도 활용도 고려해 볼 필요가 있다. 그리고 이를 뒷받침하기 위한 지역 금융의 역할이 중요한데, 최근 이슈인 지역경제 선순환 생태계 조성을 위한 지역동반자금융(지역내에서 저축된 예금의 일부를 지역의 잠재력있는 기업에게 대출하는 금융제도), 크라우드 펀딩이나, 고향세 등 타지역 주민과 연계한 지역발전기금 마련 등은 자립적 지역발전을 위한 자체재원발굴의 적절한 사례다.

 

기타 (농어촌)지역 공동체 사업 활성화, 고령 인구의 적극적인 경제활동 참여 유도를 통해 적정소득을 유지하는 등 지역 수요기반을 확충하고, 장소 기반 (place-based)의 지역사업 육성을 통해 풀뿌리 지역경제 활성화를 유도할 필요가 있다. 

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