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[지식정보] 공공재개발 주택 공급은 재원과 속도에서 한계, 민간재개발 확대 필요

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정부는 공공재개발과 공공참여 재건축사업을 통해 9만 가구 이상을 공급할 계획이다. 하지만, 실제로 LH, SH가 단기간에 그만한 물량을 소화할 수 있는 역량과 수요자 선호지역에 물량이 제대로 공급될 가능성은 적어 보인다.

 

기존 민간재개발에도 공공재개발에서 제공되는 인센티브를 적용해도 큰 문제가 없어 보인다. 불합리한 제도 개선을 통해 민간재개발을 활성화하는 방안이 적절한 가격의 주택을 조속히 대량으로 공급하는 데 더 효과적이다. 기존 재개발사업에서도 공공기여를 조건으로 용도지역 상향 등의 인센티브가 제공되어 왔다. 또한, 지자체장의 의지에 따라 인허가 기간 또한 대폭 단축이 가능하다.

 

민간 부동산신탁업계도 공공기관이 조합을 대신해 사업을 주도하는 공공재개발을 추진할 수있는 능력이 있다. 신탁사가 조합을 대신해 시행사 역할을 맡으면 자금 관리 투명성이 크게 개선돼, 인허가 과정에서 각종 분쟁으로 인한 사회적 낭비를 크게 줄일 수 있다. 또 재정 능력이 열악해 정비기금이 부족한 지자체는 자금 동원 능력이 뛰어난 신탁사에 업무를 맡기는 것이 자금 운용의 안정성을 확보해 더 효율적이다.

 

공공재개발을 온전히 공공기관에만 맡기면 지나치게 공공성만 중시하다 수익성을 높이려는 조합원들과 분쟁이 심해질 수 있다. 민간기관인 신탁사는 사업의 효율성도 존중하기에 이 같은 분쟁은 최소화될 것으로 보인다.

 

자료: 한국건설산업연구원. 건설동향브리핑. 771. ‘공공재개발 주택 공급으로 이어질 수 있을까’. 2020.08.24. 이태희 부연구위원

매일경제 https://www.mk.co.kr/news/realestate/view/2020/08/888706/

https://www.mk.co.kr/news/realestate/view/2020/08/830380/

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공공재개발을 통한 주택 공급 내용

 

20208·4대책에서 나온 공공재개발 사업은 LH·SH가 공공 단독 또는 공동시행자 자격으로 재개발사업이나 주거환경 개선사업에 참여하여 신속·투명한 사업 추진을 통해 사업을 활성화하고, 주택 공급을 확대하기 위해 도입되었다. 토지 등 소유자의 동의 요건인 단독(소유자의 2/3 및 토지면적 1/2) 또는 공동시행자(소유자의 1/2)자격으로 참여할 수 있다.

 

법령을 개정하여, 공공재개발 사업을 위한 주택공급활성화지구를 신설하고 다양한 인센티브를 제공할 예정이다. 핵심적인 인센티브는 다음과 같다.

도시규제 완화: 용도지역 상향, 용적률 상향(법적 상한의 120%)

사업성 개선 및 리스크 완화: 분양가상한제 대상에서 제외, 미분양 비주택 매입 확약

신속한 인허가: 서울시 도시계획위원회 내 전담 수권소위를 신설하여 도시계획을 신속 심의하고, 사업시행계획 수립 시 통합심의 적용

사업비 융자 지원, 조합원 부담 완화: 사업비 및 이주비 저리 융자(주택도시기금 활용), 조합원 중도금 비율 완화(60 40%), 이주비 저리 융자 제공

 

공공재개발은 인센티브 제공의 반대급부로 임대주택 의무 공급량을 상향한다. 전체 세대 20% 이상 및 조합원 분양분을 제외한 주택의 50% 이상을 임대주택으로 공급할 예정이다. 임대주택 유형은 기존 공공임대 방식에 더해 수익공유형 전세 주택, 지분형 주택 등으로 다변화할 예정이다.

 

공공재개발은 기존 민간주도 재개발의 부작용을 줄이고, 포용적 사업 추진을 위한 다양한 공적 지원을 전개한다. 저소득 소유자를 위한 지분형 주택(분담금 대납 및 10년간 거주권 제공) 도입, 세입자 재정착 지원 강화, 도시재생 사업과의 연계를 통한 영세상인 대상 공공 임대상가 조성 등이 있다. 8·4대책에서 사업참여 가능 범위를 확대하여 정비예정구역과 정비해제구역에서도 공공재개발이 가능하도록 하고 있다. 기존 5·6대책에서는 정비구역으로 지정된 곳에 한하였다.

 

효과 전망: 그동안 사업 추진이 부진했던 지역과 예정구역·해제지역에서 높은 관심

 

용도지역 및 용적률 상향, 분양가상한제 제외 등의 인센티브에 비해 공공기여 증가분이 합

리적인 수준이기에 상당한 지역에서 관심을 가질 것으로 보인다.

 

그동안 기존 재개발 임대주택 의무공급 비율은 전체 주택 수(60이하 소형주택 제외)15% 이하다. 서울시에서는 구역에 따라 1015% 임대주택 공급이 의무화되어 왔고, 20209월에는 시행령 개정을 통해 상향된다. 여기에 더해 주택수급 안정이 필요한 경우 최대 10%까지 추가로 임대주택을 공급할 수 있게 된다. , 서울시의 경우 법 54조에 따른 소형주택을 제외한 전체 세대수의 1030%까지 임대주택 공급을 의무화할 수 있게 된다.

 

아직 구체적 내용은 확정되지 않았으나, 서울시 공공재개발 주민설명회 발표 내용에 따르면 공공재개발 사업에서 임대주택 의무공급 비율은 약 25%수준으로 인센티브를 고려 시 소유자들이 수용할 수준일 것으로 서울시는 예상한다. 물론 대상지 상황에 따라 상이할 수 있다.

 

서울시는 사업 추진 과정 전반에서 소유자들의 의견을 충분히 반영한다고 있다. 시공사 선정, 고품질 단지 설계를 위한 소유자 의견 등이 반영할 계획이다. 이에 따라 사업성, 조합장 비리 등의 영향으로 사업 추진에 어려움을 겪고 있는 지역이나, 정비예정구역이나 해제지역 등 공공재개발이 아니면 사업 추진이 힘든 지역의 경우 많은 관심을 보일 것으로 보인다.

 

반면, 기존 재개발사업 방식으로도 사업이 원활하게 추진되고 있거나, 지형이나 문화재 등

으로 인해 인센티브를 충분히 받지 못하는 곳은 관심이 크지 않을 듯하다. 특히, 사업성이 양호하고, 수요자가 선호하는 지역의 경우 공공시행(단독 또는 공동)에서 생길 수 있는 리스크와 공공기여 확대에 대한 거부감 등으로 인해 사업참여 의사가 낮을 것으로 보인다.

 

공공재개발 사업 성공 여부는 세부사항과 성공적인 시범 사례가 중요

 

아직은 중요한 세부 조건 대부분이 확정되지 않았기에 부지 소유자들이 공공재개발 참여 여부를 결정할 수 없는 상태다. 공공에서는 주택 공급 확대에 초점을 두고, 제도설계와 사업 추진 과정에서 소유자들의 의사를 최대한 존중할 계획이라고 한다. 그러나 아직 세부사항이 확정되지 않은 상황이다. 예를 들면, 공공 대행수수료 수준, 임대주택 비율, ‘소형주택의 임대주택 의무공급 물량에 포함 여부, 임대주택 유형 및 배치, 사업 시행 과정에서 공공시행자와 소유자의 권한 배분 및 의견 대립 시 의사결정 방식 등에 대한 세부사항이 확정되어야 한다.

 

또한, 지금까지의 대책으로는 기존 재개발사업에서 항상 있는 반대 집단을 찬성으로 유인하기에는 충분치 않아 보인다. 또한, 향후 일반분양가 산정과 관련해서도 사업 추진 과정에서 갈등이 발생할 수 있다. 대표적으로, 소득에서 임대소득의 비중이 높고 보증금 부담이 큰 소유자들의 경우 대부분 반대할 것으로 보인다. 이는 잠재된 갈등을 다시 야기하는 상황이 될 수 있기에 이를 막기 위한 대책도 함께 필요해 보인다.

 

여전히 HUG의 고분양가 관리기준이 적용될 예정이기에, 향후 산정된 분양가가 만족할 수준에 미치지 못할 경우, 재심 요청과 같은 갈등이 발생할 수 있다. 향후 시장 수용성이 높을 수 있도록 세부사항들이 확정되고, 성공적인 시범 사례가 나온다면 더욱 많은 정비구역에서 공공재개발 방식에 관심을 가질 것으로 보인다.

 

공공재개발만은 한계, 민간재개발 확대로 활성화 필요

 

정부는 공공재개발과 공공참여 재건축사업을 통해 9만 가구 이상을 공급할 계획이다. 하지만, 실제로 LH, SH가 단기간에 그만한 물량을 소화할 수 있는 역량과 수요자 선호지역에 물량이 제대로 공급될 가능성은 적어 보인다.

 

9만 가구는 서울시에서 이례적인 대단지라고 할 수 있는 헬리오시티(9,510세대)10배가량에 해당한다. 1,000세대가량 공급되는 중·소규모 구역 90여 개에 해당한다. 인력과 재원이 한정된 두 공사가 이 많은 물량을 단기간 내 소화하기는 힘들 것으로 보인다. 공급 가능 시점과 더불어, 공공참여 정비사업은 소유자 선호지역에 주택을 공급하는 데에도 한계가 있어 보인다.

 

기존 민간재개발에도 공공재개발에서 제공되는 인센티브를 적용해도 큰 문제가 없어 보인다. 불합리한 제도 개선을 통해 민간재개발을 활성화하는 방안이 적절한 가격의 주택을 조속히 대량으로 공급하는 데 더 효과적이다.

 

기존 재개발사업에서도 공공기여를 조건으로 용도지역 상향 등의 인센티브가 제공되어 왔다. 또한, 지자체장의 의지에 따라 인허가 기간 또한 대폭 단축이 가능하다. 예를 들어, 가재울뉴타운 5구역의 경우 서울시와 서대문구의 적극적인 지원으로 추진위원회 승인에서 관리처분계획 승인까지 1년 정도밖에 걸리지 않았다. 최근 서울시에서 운영했던 정비사업 지원 TF’도시·건축혁신시범사업에서도 행정의 적극적 지원을 통해 공공성을 충족시키면서, 사업 추진 속도를 비약적으로 향상할 수 있었다.

 

기존 재개발사업에서도 전담 수권소위 설치, 통합심의 적용 등을 통해 불필요한 지연을 야기하고 있는 인허가 절차를 개선하고, TF 운영을 통한 적극적인 행정적 지원을 통해 사업 추진 속도를 높일 수 있다.

 

공공주도 지분형분양은 세금낭비

 

서울시가 제기한 지분적립형 분양주택(이하 지분분양)이란 수분양자가 분양가의 20~40% 지분만 내고 주택을 취득한 후 약 20년에 걸쳐 나머지 지분을 나눠 갚는 분양방법이다. 목돈이 없는 3040세대를 위해 공공분양에 한해 도입될 예정이다.

 

SH공사는 지분분양 브랜드를 `연리지홈`(시민과 함께 만들었다는 의미)으로 정하고 2028년까지 1.7만 가구를 공급할 예정이다. 시세의 25%로 일단 내 집을 마련한 후 추가로 나머지 지분을 취득하는 것이 연리지홈 개념이다. 장기 보유 경우에만 처분 이익이 증가하는 구조여서 단기 투기 수요를 차단하는 효과가 있다.

 

영국 사례를 보자. 1980년대부터 지분분양을 도입하면서, 민간이 공급을 주도하며, 시장원리를 원칙으로 하고 있다. 영국 지분분양을 연구한 권위자인 조영하 옥스퍼드브룩스대 교수는 영국의 경우 공공기관이 아닌 민간 비영리 주택 건설업체가 주로 지분분양을 공급한 것이라고 한다. 민간 업체인 스트라이드업(StrideUp) 등은 지분분양과 비슷한 상품을, 기관투자가인 렌트플러스(Rentplus)5년마다 공유 지분을 늘리는 기회와 할인된 월세를 부과하는 상품을 제공하고 있다.

 

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하지만 한국은 이미 지분분양이 정착한 영국과 비교했을 때 지나친 공공주도로 막대한 세금이 낭비될 것으로 보인다. 우리는 SH공사 산하 리츠가 지분분양을 공급할 예정이다. 지분분양이 도입되는 공공분양의 경우 전용 59(20평대) 평균 분양가가 약 5억원인 점을 감안하면 1채당 37500만원(75%)을 조달해야 한다. 1.7만 가구를 공급하려면 약 6.5조 원이 소요되고, 재원은 지방채를 발행해 조달할 것으로 보인다. 그동안 장기 미집행 공원에 약 1조 원을 발행하여 이자만 매년 158억 원을 내고 있다. 이를 감안하면, 매년 수백억 원의 이자 지급이 필요하다. 추후 지분을 처분해 원금을 갚는다지만, 만약 부동산 가격이 하락기에 접어들면, 국민 세금으로 메워야 한다.

 

또한, SH공사 지분분양은 시장원리에 따라 움직이는 영국에 비해 운영 방식이 경직적이다. 영국은 1년마다 지분을 적립할 수 있고 심지어 수분양자가 목돈이 필요한 경우 지분을 빼서 돈을 받을 수도 있다. 반면 SH공사 지분분양은 4년마다 한 번씩 지분적립이 가능하며 지분을 덜어낼 수도 없다.

 

입주자 선정 방식도 영국의 경우, 가구 연 소득 8만유로(1.1억원) 이하이면 나이와 가구 특성에 상관없이 지분분양을 받을 수 있다. 반면 SH공사 지분 상품은 소득 기준이 도시근로자 월평균 소득의 130% 이하(4인 가족 기준 세전 연 9600만원)로 영국보다 낮다.

 

SH공사안은 자격 조건과 구매 주택의 크기 제한, 지분 취득 시기와 방법 등에 있어 제한이 심하다. 이혼·사별 가구 등도 분양을 받을 수 있도록 문호개방이 필요하다. 영국 사례를 보고 운영 방식을 개편할 필요가 있다.

 

민간 부동산신탁업계도 공공재개발 능력 보유

 

민간 부동산신탁업계도 공공기관이 조합을 대신해 사업을 주도하는 공공재개발을 추진할 수있는 능력이 있다.

 

주요 신탁사들은 공공재개발 추진 방안과 관련해 사업시행사로 부동산신탁사도 참여하게 해달라고 요구하고 있다. 부동산신탁사들은 향후 금융투자협회 등을 통해 정부 측에 의견을 제시할 예정이다.

 

과거에도 비슷한 제도에 신탁사가 참여한 전례가 있다. 20107월 서울시가 도입했던 `공공관리자 제도`가 그것이다. 공공관리자 제도는 지방자치단체가 직접 재개발·재건축 과정에서 시공사 선정 등 전반적인 관리를 돕는 현 공공재개발과 비슷한 제도다. 도입된 지 10년이 지났지만, 법적 의무사항이 아니고 공공관리자 역할이 일반 정비업체와 비슷한 수준(행정지원 용역 등)에 그쳐 활성화되지 못했다. 이 제도는 지자체 역할을 대행할 수 있는 기관으로 신탁사를 포함해 한국감정원, LH, 대한주택보증 등을 지정한 바 있다.

 

신탁사가 조합을 대신해 시행사 역할을 맡으면 자금 관리 투명성이 크게 개선돼, 인허가 과정에서 각종 분쟁으로 인한 사회적 낭비를 크게 줄일 수 있다. 또 재정 능력이 열악해 정비기금이 부족한 지자체는 자금 동원 능력이 뛰어난 신탁사에 업무를 맡기는 것이 자금 운용의 안정성을 확보해 더 효율적이다.

 

공공재개발을 온전히 공공기관에만 맡기면 지나치게 공공성만 중시하다 수익성을 높이려는 조합원들과 분쟁이 심해질 수 있다. 민간기관인 신탁사는 사업의 효율성도 존중하기에 이 같은 분쟁은 최소화될 것으로 보인다. 

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